TALOHA
Revue scientifique internationale des civilisations
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numéro 19

Article

Politiques foncières et pluralisme juridique à Madagascar

La reconnaissance de la tenure coutumière dans l’impasse légale


Frank Muttenzer, Juriste, Docteur En Études Du Développement (IHEID, Genève), frank.Muttenzer@iued.unige.ch.

Date de mise en ligne : 30 janvier 2010

Résumé

La loi reconnait la tenure foncière coutumière à travers deux procédures. La première est la contractualisation utilisée principalement dans un but de gestion communautaire des marges forestières. La seconde est la constatation par des guichets fonciers communaux de la propriété familiale, en particulier des rizières. Ces deux procédures consacrent la séparation du foncier forestier et du foncier agricole. Bien qu’il ne s’agisse pas de remplacer une solution par une autre mais d’enrichir la panoplie des supports susceptibles d’assurer la sécurisation des droits, la reconnaissance légale de la tenure coutumière exclut que les contrats de gestion communautaire s’appliquent à la propriété familiale, ou que les droits ancestraux sur une terre forestière soient certifiés comme propriété coutumière.

Abstract

The law recognises customary land tenure through two procedures. The first is contractualisation - used principally for the purposes of community management of forest areas. The second is the recognition by communal land registry offices of family properties, particularly rice lands. These two procedures entrench the separation of forestry land rights and agricultural land rights. Although this does not imply replacing one solution by another but enriching the range of supports likely to ensure the reinforcement of rights, the legal recognition of customary tenure excludes community management contracts which apply to family properties or where ancestral rights to forest lands are certified as customary properties.


Table des matières

Texte intégral

Une comparaison sommaire des nouvelles politiques foncières avec le droit colonial en matière de tenure coutumière permet de mettre en évidence certains parallèles. Tout d’abord, le fait que le pluralisme juridique constitue la règle plutôt que l’exception. Les limites de la gestion foncière s’expliquent par l’incapacité des Etats importés de reconnaître le pluralisme juridique, et cette non-reconnaissance favorise une minorité capable de manipuler les services domaniaux tout comme elle empêche la majorité de se faire reconnaître ses investissements dans la terre. Cet état de chose n’entraîne pas nécessairement une insécurité foncière prononcée. Si l’on considère que 10 % des terrains sont titrés à Madagascar et qu’une part significative de ces titrages se fait dans des conditions douteuses, on peut bien parler d’insécurité foncière. Le non accès aux terrains de tavy (défriche-brûlis) une fois que la gestion d’une forêt domaniale a été transférée est aussi une réalité, au moins pendant la durée d’intervention des projets. Dans d’autres cas, la combinaison de règles issues de sources diverses permet aux intéressés de reproduire les conceptions ancestrales de la terre, plutôt que d’adopter les postulats sous-jacents aux politiques foncières et environnementales. Dans l’immédiat, l’insécurité foncière s’explique toujours par un conflit, non pas des règles ou systèmes juridiques, mais des pouvoirs locaux et autorités foncières qui les appliquent, qu’elles soient étatiques ou autres. Ce conflit des pouvoirs peut être dû à la contradiction entre différentes lois elles-mêmes : comment répartir dans l’espace anciennes concessions coloniales, agrobusiness, aires protégées et propriété foncière non titrée ? C’est là un problème de justice distributive et non pas de pluralisme juridique.

Quel que puisse être la diversité des catégories d’appropriation foncière, la question de la sécurité de l’appropriation se pose rarement dans l’abstrait, sans que le recours à l’administration remette en cause une coutume localement admise. La sécurité foncière peut donc caractériser des situations locales auxquelles s’appliquent des règles issues de plusieurs systèmes formellement distincts. Au pluralisme juridique ainsi défini s’ajoute cependant des usages politiques du droit qui s’expliquent autant par le fonctionnement administratif de l’Etat africain que par les conditionnalités de l’aide internationale au développement, qui influent sur le contenu des réformes foncières. Si les clientèles de l’administration centrale sont pour quelque chose dans l’échec du modèle domanial, la reconnaissance de la tenure coutumière a pour première condition une répartition plus équilibrée des pouvoirs fonciers. Initiées par la loi de 2005, la communalisation du service foncier et la présomption de propriété coutumière représentent une avancée certaine sur cette voie. Certes, la reconnaissance du pluralisme juridique et institutionnel risque parfois d’accroître l’insécurité foncière, mais pas autant qu’on ne le croit étant donné que la ligne de séparation entre loi et coutume ne se situe plus là où on croit. Concrètement cela signifie que le paysan peut négocier avec les fonctionnaires locaux et qu’ils peuvent créer ensemble un système de droit hybride si les solutions légales importées dans l ne les arrangent pas. Ainsi la deuxième condition de la reconnaissance de la tenure coutumière, quelque peu occultée par le légalisme régnant, est de réhabiliter cette conception « ancestrale » qui fait des hommes la fin, plutôt qu’un moyen, de la gestion de la terre.

La coexistence de plusieurs systèmes juridiques affecte non seulement la réalité foncière par la concurrence ou la complémentarité des normes, mais aussi nos manières habituelles de la décrire et expliquer. Selon les analyses courantes, il existerait à Madagascar trois types distincts de situations foncières, et cette typologie des situations est censée refléter l’influence respective du droit étatique et des règles coutumières sur la tenure foncière et le contrôle des ressources naturelles dans les différentes parties de l’île. L’on rencontre ces trois situations-type respectivement dans

  • A) les zones où les législations foncière et environnementale s’appliquent de manière effective et sont respectées par les habitants ;

  • B) les zones où les systèmes fonciers et de gestion communautaires sont toujours en force et respectés par les habitants ;

  • C) les zones où différents droits ou règles se superposent, et où certains habitants se tiennent à la loi tandis que d’autres habitants se réfèrent à la coutume locale pour définir ou justifier les modes d’accès et de contrôle de la terre et des ressources naturelles (Leisz 1998 : 227).

A suivre cette typologie, la diversité des situations foncières se traduit, dans l’expérience vécue des acteurs, par différents niveaux de sécurité foncière. Ainsi, la sécurité foncière serait la plus élevée là où les gens comprennent et respectent le système foncier en place. Pour les zones où le système étatique domine, cela signifie que les gens connaissent la loi et croient que son application est effective et équitable. Pour les zones où les systèmes fonciers et de gestion communautaires, cela signifie que les gens connaissent la coutume et croient qu’elle protège leurs droits sur la terre et les ressources renouvelables. Inversement, la sécurité foncière serait la plus réduite là où les habitants n’ont plus confiance dans le ou les systèmes fonciers, ne les connaissent pas assez, ou ne savent pas lequel parmi plusieurs systèmes ils doivent suivre.

Le pluralisme juridique implique donc une insécurité foncière, en particulier lorsque les législations foncière et environnementale contredisent les règles et pratiques communautaires. D’autres formes d’insécurité foncière apparaissent dans les situations où le droit étatique est utilisé par des immigrants ou par des fonctionnaires, et celles où les autochtones eux-mêmes perdent confiance dans leurs propres systèmes communautaires, c’est-à-dire dès que les acteurs ont raison de croire que leurs droits d’accès et de contrôle sur la terre et les ressources nécessaires à la subsistance sont menacés. Par ailleurs, cette analyse concède que la sécurité foncière ne pose pas problème dans les situations A et B et que ce sont d’autres facteurs tels que l’accès au crédit et aux intrants, l’inexistence de débouchés rémunérateurs et l’accès au marché, qui y expliquent la pauvreté rurale. La corrélation entre le degré de pluralisme juridique et le degré d’insécurité foncière n’en paraît pas moins démontrée pour les situations du type C.

Mais cette corrélation ne se retrouve pas dans les conceptions des acteurs. Partout à Madagascar, on peut trouver plusieurs systèmes de règles formellement concurrents qui s’appliquent aux mêmes situations foncières. Contrairement à ce que laisse entendre la typologie précitée, le pluralisme juridique n’est pas résiduel ni exceptionnel, mais la caractéristique la plus générale du foncier rural. En revanche, l’insécurité foncière est résiduelle et doit, par conséquent, être expliquée par des circonstances générales autres que le pluralisme juridique. Sous l’angle du droit étatique, au plus 10 % des terres sont titrées ce qui n’interdit d’ailleurs pas que les propriétés privées soient souvent gérées par la coutume. Les 90 % restants sont présumées terres domaniales, ce qui n’empêche cependant pas ces mêmes terres d’être appropriées suivant des règles coutumières qui peuvent être ancestrales ou simplement locales. Le système foncier domanial et le système foncier communautaire ne portent pas sur des zones distinctes, au contraire leur superposition dans la même étendue est même le cas le plus fréquent. Qui plus est, cette superposition des systèmes fonciers n’entraîne souvent aucune confusion sur le plan des modes d’accès et de contrôle fonciers.

Dans les terroirs anciens tel celui que nous avons étudié dans le corridor forestier Andringitra Ranomafana, l’appropriation foncière se fonde sur la première occupation, la mise en culture, et l’héritage. On distingue entre terres soustraites par effort personnel (herim-po) à la réserve foncière lignagère ou villageoise, et les terres d’héritage familial (tany lova). A moins qu’il ne s’agisse de champs temporaires, les parcelles herim-po sont intégrées au patrimoine indivis lova de la deuxième génération de co-héritiers. Sont co-héritiers potentiels tous les frères et sœurs et leurs descendants (tamporaiky), mais une sélection intervient généralement parmi les co-héritiers pour éviter la dispersion des terres lova. Selon les cas, un tri est opéré en fonction de l’âge relatif, de la préséance des paternels sur les maternels, ou de l’endogamie des co-héritiers (lova tsy mifindra), qui oblige les héritiers exclus à s’affilier à un autre groupe de co-héritiers, ou à fonder un nouveau patrimoine. Tous ces mécanismes coutumiers ont pour base économique des terrains légalement qualifiés de domaniaux, et les fonctionnaires en reconnaissent l’existence et la validité par l’octroi de permis de défrichement sur les terres herim-po (Muttenzer 2006a, chapitre 6).

Dans les zones de colonisation agricole plus récente, les prêts et donations entre individus et les arrangements de petite corruption avec les fonctionnaires se substituent aux rapports entre lignages (ou groupes d’ancestralité), par contraste avec les terroirs anciens, où la parenté joue un rôle décisif dans la régulation de l’accès à la terre1. Les types de contrats observés dans une forêt de montagne dans le Sambirano sont : a) les dons de terres forestières de réserve dans le cadre de l’entraide pour le défrichement ; b) les prêts saisonniers aux arrivants de parcelles déjà défrichées pour la riziculture ; c) les prêts longs en vue d’un investissement commun dans les cultures de rente suivi du partage de la plantation, et d) les ventes de plantations en cas de départ définitif de la région. Les prêts saisonniers et menus services rendus en contrepartie sont une condition imposée aux cadets avant de les laisser accéder au premier défrichement. Les aînés délimitent plus de forêt naturelle que celle dont ils auront besoin pour une plantation personnelle. En y installant des clients, ils diminuent progressivement la réserve initiale. La moitié des forêts naturelles délimitées comme réserve font l’objet de donations par les aînés aux cadets familiarisés. L’entraide pour le défrichement, tout comme l’investissement conjoint dans une plantation de culture de rente, fait passer le nouveau en ancien, le pionnier cadet en pionnier aîné, car le flux continu de nouveaux immigrants suppose une flexibilité dans le temps du statut personnel (Muttenzer 2006a, chapitre 5).

L’agencement systématique de ces prêts et donations de terre établit un ordre de préséance entre migrants anciens et nouveaux arrivants, qui en familiarisant les cadets crée une confiance mutuelle sur le front pionnier (Ranjatson, 2006). Les fonctionnaires locaux reconnaissent ces arrangements contractuels en bloc, sans distinguer entre droits premiers et droits dérivés. Ainsi, l’agent forestier autorisait les défrichements contre une part de la récolte. Les élus locaux émettent des « papiers » certifiant partages et ventes de plantation. Le service des aires protégées autorisait la récolte sur les plantations existantes. Si la possibilité d’une éviction constituait l’horizon de ces transactions foncières et restait présente à l’esprit des paysans et fonctionnaires, l’insécurité foncière est apparu seulement lorsque la réglementation des aires protégées fut effectivement appliquée sous prétexte que protection des forêts tropicales se fait dans l’intérêt même des populations riveraines dont le mode de vie est affecté par la réhabilitation ou l’extension des aires protégées.

Plus généralement, le chevauchement des règles et systèmes juridiques implique un risque d’insécurité foncière seulement en cas de conflit d’intérêt entre deux collectifs, ou entre deux autorités, qui fondent leurs prétentions contradictoires sur des systèmes ou règles juridiques formellement concurrentes. Ainsi lorsque des cultivateurs ayant occupé une aire protégée, une forêt classée, ou une ancienne concession coloniale, sont évincés par les propriétaires légitimes, ou quand certains individus, qu’ils soient étrangers ou non à la famille ou au village, font immatriculer à leur nom des terres déjà appropriées et cultivées selon la coutume locale. Plutôt que par la simple concurrence des ordres juridiques, ces conflits d’intérêt s’expliquent par des facteurs écologiques, démographiques, ou politiques. Si les circonstances matérielles changent, la même concurrence formelle entre systèmes ou règles juridiques peut être compatible avec un degré satisfaisant de sécurité foncière.

De ce fait, la superposition des systèmes étatique et coutumier devrait, malgré la possibilité de conflits fonciers, être envisagée également comme une source potentielle de sécurité foncière. Par exemple, certaines populations arrivent à sécuriser une appropriation foncière illégale – à résister à la loi – en adaptant les coutumes existantes aux situations inédites créées par la multiplication des aires protégées et corridors biologiques, des contrats de gestion environnementale, ou encore par la certification de la propriété foncière non titrée. Ce qui importe, ce n’est pas l’appartenance formelle d’une règle à tel système juridique, mais la rationalité consistant à la suivre ou à l’interpréter en vue de certaines fins. Ces manières de combiner des règles issues de systèmes juridiques différents sont institutionnalisées par les pratiques sociales, enchâssées dans des systèmes de représentations partagées et sanctionnées par la pression sociale. Par ce biais, les fonctionnaires locaux eux-mêmes peuvent devenir acteurs à part entière de la tenure coutumière pour peu qu’ils en partagent les présupposés culturels2.

A Madagascar comme en Afrique francophone, la présomption domaniale s’applique à tous les terrains non occupés en vertu d’un titre foncier d’immatriculation ou de titres réguliers de concession3, souvent sans qu’une politique explicite en justifie l’affectation. Ainsi s’est constitué un monopole étatique englobant la presque totalité des terres, en l’absence de propriété privée constatée chez les autochtones. Malgré les difficultés soulevées par l’application de la loi, la domanialité a survécu comme l’une des plus « légitimes »4 des institutions du droit colonial. Derrière le droit foncier étatique d’inspiration occidentale persistent des modes endogènes d’acquisition et de transfert des droits qui ne séparent pas l’espace agricole de l’espace forestier, ni la propriété privée du domaine de l’Etat. Le domaine ne devait en principe comporter que les terres en attente d’affectation aux particuliers et celles affectées aux services publics à titre d’une mission légalement définie. Mais à défaut de règles qui en précisent le contenu et les limites, sa consistance est restée ambiguë. Les administrations coloniale et postcoloniale ont admis les conceptions endogènes de la sécurité foncière et les fonctionnaires sont devenus des acteurs à part entière de la tenure coutumière. Comme la terre appartenait à l’Etat, les décisions y relatives pouvaient rester enchâssées dans les rapports de clientèle entre fonctionnaires et différentes catégories sociales. L’accès à la propriété foncière titrée a longtemps été réservé aux couches sociales solvables, ce qui a permis de minimiser les contestations coutumières que sa généralisation dans les zones rurales n’aurait pas manqué de susciter.

Le respect de la propriété indigène figurait certes parmi les principes déclarés de la justice coloniale. Mais à ce principe s’opposèrent aussitôt les règles plus administratives de la justice indigène5. L’immatriculation à nom collectif des rizières et autres terres à vocation agricole ou pastorale, semble avoir été courante avant 1911 dans certaines régions du centre, notamment au long de la ligne ferroviaire Tananarive-côte est (Rakoto Ramiarantsoa, 1995 : 94-95). La sécurité foncière était garantie par une complémentarité des deux droits villageois et familial de propriété, les grandes propriétés indivises cachant une mosaïque de petites propriétés individuelles. Le droit moderne protégeait les collines recouvertes de forêts ou de jardins contre l’arrivée des étrangers, mais l’ensemble des relations foncières liées à l’exploitation du terroir étant réglé en fonction de la coutume6. Le décret du 4 février 1911 relatif au régime foncier de l’immatriculation a considérablement restreint la marge de manœuvre des fokonolona. L’objectif du texte, qui était de promouvoir la propriété privée, entrait en contradiction avec l’esprit communautariste du fokonolona. Désormais, ces derniers ne pouvaient plus recourir à l’immatriculation pour se faire reconnaître un droit de propriété en commun. Considérés comme des occupants de fait, les membres du fokonolona cherchèrent alors à se défendre en recourant à des fraudes qui consistaient à faire immatriculer au nom d’un individu des terrains qui appartenaient selon la coutume à l’ensemble du fokonolona. L’interdiction d’immatriculer les terres au nom de la communauté constituait néanmoins une première atteinte au droit de propriété coutumière des fokonolona, qui se voyaient obligés à garder leurs patrimoines communs non immatriculées (Rakotomanga, 1976 : 93).

La deuxième atteinte au communautarisme des fokonolona était la présomption de domanialité, instauré par le décret du 28 septembre 1926 statuant dans son article 29 que « l’Etat est présumé propriétaire de tous les terrains non bâtis ni enclos qui, au jour de la promulgation dans la colonie du présent décret, ne sont pas possédés par des tiers en vertu de titres fonciers d’immatriculation ou de titres réguliers de concession ». La présomption de domanialité arrachait leurs terres aux fokonolona car ceux-ci ne pouvaient la faire tomber, ni par des titres fonciers d’immatriculation, qu’on leur refusait, ni par des actes écrits, qui étaient inexistants. La preuve testimoniale, pourtant communément admise par la coutume comme moyen de preuve, était exclue par la même disposition. A travers la présomption de domanialité, la personnalité juridique du fokonolona fut réduite du point de vue du droit officiel à une responsabilité collective pour le paiement de l’impôt et l’exécution forcée de tâches administratives (ibid., p. 94). Les droits d’usage du fokonolona étaient certes reconnus et l’immatriculation individuelle au nom de la communauté restait toujours possible, mais la procédure était si coûteuse que seuls les riches « évolués » y accédaient. Pour clarifier les incertitudes foncières, le décret du 25 août 1928 instaura le cadastre indigène permettant le bornage collectif des terres à travers une procédure simplifiée. Selon R. Rarijaona, le cadastrage eut deux sortes de conséquence sur le droit coutumier de propriété foncière. Au niveau individuel ou familial de la propriété coutumière, il entraîne une insécurité des droits parce qu’il fige des situations dynamiques et que les absents risque de perdre leurs droits. Au niveau communautaire de la propriété coutumière, il entraîne l’altération des droits fokonolona parce que les réserves foncières et pâturages gérés en commun sont transformés en simple droits d’usage individuels des membres (Rarijaona, 1967 : 155-56).

Malgré la transformation des coutumes foncières par les procédures légales de reconnaissance, l’érosion par l’action publique de la « personnalité du fokonolona » n’a pas supprimé la tenure coutumière. Tout comme les projets-pilote actuels de la réforme foncière, la constatation légale de la propriété indigène était alors limitée à quelques zones prioritaires. Dans les régions non touchées par l’immatriculation ou la constatation cadastrale, la conception coutumière de la propriété subsiste. L’inversion de la charge de la preuve, mesure prise dans les années 1950 pour faciliter l’immatriculation de la propriété coutumière, conserve le statut des terrains non appropriées en vertu d’un titre foncier. La présomption domaniale reproduit la tenure coutumière partout dans les zones rurales où l’immatriculation est l’exception. Depuis que les services domaniaux ont arrêté de fonctionner régulièrement, le régime de l’immatriculation est encore devenu plus exceptionnel. Le pluralisme initialement créé par la constatation de la propriété indigène, au sein du système juridique colonial, fut graduellement supplanté par un autre pluralisme, observable de nos jours, opposant la légalité des politiques de reconnaissance à la conception ancestrale d’une coutume de plus en plus hybride.

La thématique du « pluralisme en foresterie » a fait l’objet d’une discussion entre spécialistes de la recherche forestière internationale lors d’un atelier organisé par le FAO en 1997 (Editorial Unasylva, 1998). Une première définition du pluralisme mettait l’accent sur la « pluralité combinée des usages simultanés et/ou successifs par des utilisateurs différents ayant chacun des règles précises d’accès et d’utilisation et disposant ou non de pouvoir de gestion ou de décision quant aux ressources de l’espace considéré » (Babin et Bertrand, 1998 : 20). Si les valeurs sont fondées sur les circonstances, dépendantes du contexte, et construites par la société, il est indispensable d’établir un consensus entre les intéressées sur les multiples utilisations de la forêt. Le pluralisme doit non seulement répondre à un problème de coordination mais il doit en outre se poser la question du sens de l’action publique. La perception d’une insécurité juridique prononcée peut alors justifier un « programme fort » d’action publique. Comment gérer, sur un même espace, le grand nombre d’acteurs, d’usagers et d’intérêts souvent contradictoires et incompatibles ? En faisant participer les intéressés à l’élaboration des objectifs de la gestion et au processus de décision forestières quelle que soit leur identité culturelle ou professionnelle, en permettant à chacun, et notamment aux plus humbles des acteurs sociaux, de négocier son propre avenir (Babin et Bertrand, 1998 : 20).

Une deuxième approche du pluralisme en foresterie insistait sur la diversité des perceptions, valeurs et systèmes de connaissance. Comme la définition précédente, elle admet que la réalité est construite socialement, mais reconnaît que toute la réalité n’a pas à être socialement construite à chaque instant parce que certaines habitudes comportementales sont transmises entre générations et sanctionnées par la pression sociale ou des instances spécialisées. Pour cette raison, « la logique du pluralisme, appliquée à la gestion des ressources renouvelables, laisse penser que le consensus sur les questions de fond est hautement improbable ou, au mieux, partiel et temporaire » (Anderson, Clément et Crowder, 1998 : 8-9). Dans l’hypothèse où les pratiques sociales sont fondées sur des cultures, les conflits de valeurs sont inévitables et ne peuvent jamais être résolus de façon permanente. L’insécurité étant perçue comme modérée on peut se contenter d’un programme faible d’intervention publique. La recherche du consensus à tout prix apparaît même idéaliste car elle empêche de prendre la mesure des différences culturelles. La gestion des conflits apparaît comme une démarche partielle et essentiellement réactive qui traiterait les problèmes à mesure qu’ils se présentent. La résolution des problèmes et la participation dépendent moins de l’existence d’un consensus entre les acteurs que de la pertinence pragmatique des objectifs poursuivis.

Par exemple, les populations rurales ne sont pas intéressées dans une propriété foncière définie à la manière occidentale comme un droit absolu sur un fond de terre, mais dans la jouissance continue de l’accès aux ressources, produits et revenus tirées de ce fond. La tenure coutumière, que ce soit à titre de premier défrichement ou de droits dérivés, est sécurisante puisqu’elle permet aux descendants ou aux migrants toujours plus nombreux de compenser l’insuffisance de terres cultivables. La déforestation ne s’explique par l’insécurité des droits coutumiers, mais par l’efficacité des mécanismes coutumiers de sécurisation foncière qui contredisent le plus souvent les procédures légales d’appropriation des mêmes terrains7. Tandis que les paysans se sécurisent en constituant des réserves foncières qu’ils pourront défricher en cas de besoin, l’administration reconnaît les occupations existantes de parcelles agricoles mais interdit l’appropriation foncière coutumière (passant le défrichement de nouvelles terres forestières).

Critiques à l’égard des coûts humains d’une politique de protection stricte et sceptiques vis-à-vis d’une lutte contre la pauvreté intégrée dans la conservation, certains auteurs justifient en effet la reconnaissance légale de la tenure coutumière par le besoin de sécurité foncière des populations rurales. A l’appui de l’option contractuelle, ils invoquent le fait que le transfert de gestion peut (doit ?) être combiné avec la constatation de l’occupation des sols du terroir concerné suivant une procédure proche de celle du cadastre8. Dans une synthèse du débat sur la déforestation à Madagascar, McConnell s’interroge ainsi sur le lien entre l’inexistence de titres fonciers (sinon plus généralement entre l’insécurité foncière) d’une part, et la conversion de terres forestières à des usages agricoles d’autre part. Il montre qu’à la différence des travaux antérieurs qui défendaient le point de vue selon lequel « the creation of private land tenure will lead to better land management », les analyses récentes s’accordent que « rather than automatically viewing traditional land-tenure rules as leading to insecure title and prescribing Western-style private property rights, as so often has been done, it is necessary to learn which types of rules already are being enforced effectively and how enforcement is being accomplished » (McConnell, 2002 : 20).

Une étude menée pour la Banque mondiale en 1994 concluait que « although there is demand for land and shorter fallow periods, the study cannot prove that the farmers in this region are plagued by insecurity over their farming land rights nor that there is significant landlessness » (Keck, Sharma et Feder, 1994: 39). Les auteurs faisaient cependant remarquer que « in the long term, more secure forms of land ownership may be necessary », ainsi que « given that the structure of production is already based on individual use rights, the system of private property may need to be formalized » (p. 41). Mais selon les auteurs, « this does not necessarily imply titling, and intermediate levels documentation, less costly to administer, should be considered » (p. 42). Afin d’éviter que des terres puissent être accumulées par les membres les plus riches et influents de la communauté parce que l’accès au service public foncier est reservé aux usagers solvables, ils proposaient que « in lieu of formal titles, local user groups and organizations could develop better procedures for their authority to enforce rules concerning access and sale of land, [because] in this way, both public and private land (currently de facto private and common property) can be formally transformed to some form of land title » (p. 42).

Ces travaux montrent tous que le droit coutumier de propriété est à la fois familial (privatif) et communautaire (patrimonial) parce qu’il combine les deux aspects par leur emboîtement hiérarchique. Ils montrent également que le titre d’immatriculation n’est pas une condition de la sécurité mais que des procédures plus souples peuvent être mieux adaptées parce que à la fois plus efficaces et plus équitables. L’enjeu du débat n’est pas de savoir s’il faut contrôler la déforestation par des titres individuels ou collectifs, ni même si le titre d’immatriculation est une condition de la sécurité foncière, mais d’analyser deux relations causales indépendantes : entre sécurité foncière et appropriation coutumière d’une part, entre sécurité foncière et mode de reconnaissance légale de la l’appropriation coutumière d’autre part. Du moment où l’on distingue la sécurité foncière de la forme de l’acte domanial (titre, certificat, contrat etc.) certifiant l’appropriation coutumière pour la considérer plutôt comme un aspect de la sécurité économique, l’on a souvent du mal à voir comment ces actes domaniaux pourraient contribuer à garantir le bien-être des familles et communautés intéressées. Cette conclusion provisoire admise, il reste à revoir sur quels types d’espaces la reconnaissance de la tenure coutumière est à envisager légalement, et s’il est préférable à cet effet de passer par un contrat de gestion, par une simple constatation du droit, ou encore par un véritable service foncier de proximité.

Envisageons d’abord le cas des réserves foncières villageoises/lignagères destinées selon la conception ancestrale à être défrichées par la descendance ou les nouveaux arrivants alliées. La loi conduit à considérer le transfert de gestion de ces forêts à des associations d’usagers comme un moyen de légitimer l’extension de la conservation des forêts tropicales aux yeux des villageois riverain et de l’intégrer dans leur vécu (Muttenzer 2008). Situées en dehors des aires protégées, ces forêts sont cependant considérées nécessaires à la maintenance de la biodiversité et des services écologiques parce que toute forme de gestion autre que la protection stricte aurait pour effet d’altérer la biodiversité au niveau d’un site individuel, mais que ceci ne serait pas le cas lorsque les actions sont planifiées et mises en œuvre à une échelle plus grande, telle que le paysage ou l’écorégion, composée d’une mosaïque de sites ayant différents objectifs de gestion : protection, droits d’usage, production (WWF Madagascar, 2005 : 1-2). Compte tenu de la réticence des administrations à renoncer au monopole foncier de l’Etat, les bailleurs de fonds du secteur environnemental se sont dans un premier temps attaqués à la question relativement moins controversée des feux de pâturage9. Suite à des consultations participatives aux échelles locale, régionale et nationale les acteurs de l’aide environnementale ont élaboré une nouvelle politique forestière « pluraliste »10. Les tenants de la multifonctionnalité de la forêt se prononcent contre une dissociation des fonctions (protection, conservation, accueil, etc.) dans l’espace qu’ils récusent comme une option intellectuellement réductrice préconisée par les forestiers d’Amérique du Nord (Smouts, 2001 : 40), ou comme un atavisme des forestiers postcoloniaux. Par contraste, le transfert de gestion met face à face services techniques et usagers villageois afin de négocier des contrats de gestion pouvant concerner tout type de ressources renouvelables (forêts, faune et flore sauvages et terrestres, eaux, territoires de parcours) relevant des domaines de l’Etat ou d’autres collectivités territoriales (Bertrand, Babin et Nasi, 1999b: 41) 11.

Dans l’esprit de la foresterie pluraliste, les contrats de gestion visent mettre fin à « l’accès libre » (par les catégories sociales défavorisées : migrants, jeunes) en laissant des associations d’usagers assumer certaines responsabilités légalement reconnues dans la gestion de « leurs » forêts villageoises. Les contrats autorisent, selon les cas, une protection, consommation locale ou valorisation commerciale des ressources et ils peuvent donner lieu à la constatation de l’occupation des terrains agricoles du terroir. Mais ils ne doivent en aucun cas être conclus sans demande expresse d’une association d’usagers (Babin et Bertrand, 1998 : 23). En fait, les 500 contrats recensés en 2005 avaient tous été conclus à l’initiative et avec l’appui financier des agences environnementales internationales, et la plupart dans le but d’enrayer les défrichements de forêts naturelles et non pas dans le but de reconnaître la transformation coutumière des terres forestières en propriétés agricoles familiales (CIRAD-FOFIFA/IRD, 2005)12. Aux antipodes des notions de négociation, de restitution de la parole (Goedefroit 2006) ou de reconnaissance du droit coutumier, l’interdiction négociée du défrichement en vue de la culture par revient en effet à occulter la structure de l’économie familiale qui se cache derrière la superstructure lignagère.

Dans le corridor biologique Andringitra-Ranomafana par exemple, la préoccupation des communautés riveraines n’est plus aujourd’hui d’équilibrer les objectifs de production et conservation, mais de savoir quelles familles réussiront à faire reconnaître par le droit étatique leurs réserves foncières coutumières. Le constat que des ordres juridiques contradictoires s’appliquent simultanément ne qualifie pas, ou seulement partiellement, les situations qui font l’objet de ce dédoublement normatif. Malgré la concurrence des systèmes juridiques sur le plan formel, tout n’est pas conflit, dérive ou détournement au niveau des pratiques sociales. Au delà des nouvelles formes de surveillance écologique induite par les normes des programmes de conservation et en particulier les transferts de gestion, les nouveaux pouvoirs villageois contestataires du pouvoir traditionnel, les courtiers de l’aide environnementale et les fonctionnaires locaux, participent eux-mêmes à une construction identitaire se définissant par opposition à cette autre construction identitaire qu’est la mise en place d’un corridor biologique. La rénovation sinon l’invention de discours ancestraux (restituant la parole aux descendants des ancêtres présumés par ces discours) dans le cadre des programmes de conservation est décalée, non seulement de la spatialisation imposée du corridor qu’ils contestent mais aussi des modes d’utilisation effectives des terrains forestiers, et de l’idéal lignager qui oriente en bonne partie ces modes d’utilisation (Muttenzer 2006b).

Cette lecture de la situation foncière du corridor est corroborée par une analyse des recompositions territoriales dans des terroirs voisins, qui montre que les représentations d'espaces endogènes sont incompatibles, en tout cas en désaccord avec les représentations d'espaces véhiculées par les normes environnementales exogènes. La superposition des cartographies administrative et coutumière de la territorialité montre clairement que les objectifs poursuivis par les acteurs locaux sont opposés aux objectifs par les programmes de conservation du corridor biologique (Blanc-Pamard et Rakoto 2007). On peut cependant se demander si cette cartographie de la relativité des cultures juridiques, c’est-à-dire des représentations sociales qui orientent l’application des règles de droit, ne reste pas rivée à une conception administrative et exogène de l’espace, étant donné que les représentations topographiques (au sens géométrique des cartes géographiques modernes) ne sont pas culturellement neutres. De ce fait, l’espace coutumier est cartographié surtout de manière « négative », par opposition aux limites administratives imposées qui sont contredites par les limites localement acceptées ou du moins revendiquées par certains acteurs locaux. Or pour décrire géographiquement ce pluralisme juridique, il faudrait dessiner puis superposer au moins quatre cartes distinctes : une pour le zonage officiel, une deuxième pour les contestations de ce zonage, une troisième pour les occupations et utilisations de l’espace identifiées par l’observation directe et une quatrième pour l’idéal ancestral de la terre du lignage. Et encore serait-ce négliger le caractère dynamique du processus de reproduction et de réinterprétation des droits et règles qui organisent ces quatre niveaux de discours juridique comme système d’activité.

Comme le montre cet exemple, l’intérêt de la contractualisation réside moins dans ses conséquences immédiates sur les comportements que dans le changement de perception qu’attestent les discours sur la multifonctionnalité du paysage et le pluralisme des normes et des acteurs. Le passage d’une conception instrumentale de la participation à une démarche fondée sur un dialogue démocratique remet en cause les notions courantes de l’expertise omnisciente et du décideur omnipotent. En reconsidérant les rôles et responsabilités des acteurs concernés par la forêt et ses ressources, la contractualisation implique « révolution culturelle » qui ne se traduira que très progressivement dans les comportements et les mentalités (Bertrand, Babin et Nasi, 1999b: 41-42 ; Le Roy, 1999)13. Le transfert de gestion conduit ici à reconsidérer la prétendue dénaturation de la coutume ancestrale en terme d’une réappropriation endogène des catégories juridiques étrangères. Les décideurs du secteur environnemental reprennent à leur compte ce modèle, où la légitimité du droit viendrait des seules procédures, faute de plausibilité d’un fondement ultime des normes juridiques. Toujours est-il que dans le contexte considéré l’ineffectivité des normes légales s’explique moins par l’absence d’un fondement ultime que par la coexistence d’une pluralité de fondements inconciliables. Il ne s’agit pas de substituer le « principe de discussion » aux fondements traditionnels de la légitimité, mais de coordonner des pratiques foncières informées par des conceptions culturelles irréductibles (Muttenzer, 2006a).

Une deuxième procédure légale pour reconnaître la tenure coutumière passe par la constatation de la propriété non titrée par un guichet foncier communal14. Elle s’inspire tout comme la loi 96-025 sur le transfert de gestion de la pratique d’immatriculation à nom collectif élaborée par certains fokonolona aux débuts de la période coloniale15. Mais à la différence d’une reconnaissance contractuelle des occupations coutumières du domaine, les intéressés sont ici présumés propriétaires coutumiers et peuvent faire constater leurs terres familiales (rizières irriguées notamment) ou appropriées en commun (terres de collines tanety)16. La nouvelle législation distingue trois statuts fonciers, à savoir les terres dépendant des domaines de l’Etat et des autres collectivités publiques, les terrains soumis à un régime juridique de protection spécifique, et les terrains des personnes privées. Cette dernière catégorie comprend, comme jadis, la propriété foncière titrée et, nouvellement, la propriété foncière non titrée s’appliquant aux terrains qui ne sont ni immatriculés, ni cadastrés, et dont l’occupation est constatée conformément à la loi précitée. La présomption domaniale ne s’applique désormais plus qu’aux terrains n’ayant fait l’objet d’aucune occupation ni appropriation coutumières.

Si la présomption inverse en faveur des tenants coutumiers et la procédure pour les reconnaître est originale, la constatation de droits sur des terres occupées de façon traditionnelle n’est pas nouvelle en soi. Déjà au début de la période coloniale, les paysans considérés comme des occupants de fait cherchaient à se protéger contre les concessionnaires européens ou malgaches en recourant à des fraudes consistant à faire immatriculer au nom d’un particulier les terres ancestrales appropriées en commun par la famille ou le village. Suite à l’indépendance acquise en 1960, le législateur institua la possibilité pour les communes rurales et collectivités traditionnelles dotées de la personnalité morale d’obtenir une dotation foncière autrement plus sécurisante qu’un contrat de gestion17. Au-delà des droits conférés temporairement par un contrat de gestion et révocable à tout temps par l’administration forestière, les communautés locales pouvaient donc bénéficier des mêmes droits et protections qu’un propriétaire individuel et l’on aurait pu imaginer lors des travaux préparatoires de la réforme, que les communes rurales deviennent propriétaires fonciers/forestiers du domaine privé de leur circonscription.

A travers la communalisation du domaine, les élus locaux auraient été habilités à certifier les occupations coutumières par des actes domaniaux ou à conclure directement des contrats d’aménagement locaux avec les communautés locales suivant la procédure du transfert de gestion. De cette manière, seule la gestion des forêts classées aurait incombé au service forestier, celle des aires protégées étant déjà déléguée à une autorité administrative autonome, et celle des forêts domaniales transférée aux communes rurales et/ou aux fokonolona. Actuellement, la politique foncière préconise certes une gestion à deux niveaux impliquant à la fois les communautés locales et la commune de rattachement, dans la continuité des précédents évoqués plus haut. A cet effet, la loi prévoit deux instruments que sont a) la mise en place d’un service foncier communal et b) la procédure dite de l’acte domanial qui autorise les collectivités décentralisées à constater, au bénéfice des particuliers ou des communautés de base, un droit coutumier de propriété opposable au titre cadastral et au titre d’immatriculation. Mais le législateur a renoncé à instituer le domaine communal comme complément fonctionnel de la présomption coutumière, probablement par crainte que les élus locaux seraient tentés d’abuser de leurs compétences foncières18. L’aspect innovateur de la réforme se limite à la présomption en faveur de propriété foncière non titrée, chargeant les instances décentralisées de la constatation des occupations coutumières, au lieu d’une administration foncière exclusive par les services domaniaux de l’Etat.

Or, créer de toute pièce et faire fonctionner régulièrement 1’200 guichets fonciers communaux n’est pas une mince affaire, quand on sait que la réforme hésite à reconnaître les pratiques administratives existantes au niveau des mairies, qui puisqu’elles n’étaient pas officialisées, tenaient plus ou moins compte de l’équilibre des micro-pouvoirs fonciers traditionnels ou néo-coutumiers. Plutôt que de reconnaître sans autre procès les livres fonciers artisanaux gérés ensemble par les fokontany (quartier, circonscription administrative de base) et les mairies, l’organisation des guichets fonciers « occidentalise » la procédure par le requis du plan de zonage selon la vocation des sols et par la reconnaissance de droits de propriété absolus et exclusifs, et l’alourdit avec des outils informatiques trop sophistiqués et trop peu accessibles sans un financement extérieur19. Les travaux préparatoires de la réforme évoquaient pourtant souvent les modes non officiels de formalisation des droits fonciers pratiqués au niveau des bureaux de fokontany et des communes rurales. Dans la majorité des cas, ces bureaux certifient depuis longtemps les transactions foncières entre particuliers et tenaient des livres fonciers non officiels à l’insu des circonscriptions domaniales étatiques. Les deux parties à la transaction reçoivent un « papier » tamponnée par les autorités locales qui inscrivent la transaction simultanément dans le livre foncier du fokontany et dans celui de la commune rurale.

Nous faisons l’hypothèse que dans un contexte où les rapports fonciers sont, dans l’ensemble, peu conflictuels, un programme d’intervention faible (reconnaître les tenures coutumières et dispositifs d’administration existants) est plus à même de contribuer à la sécurité foncière qu’un programme d’intervention fort (surveiller, transformer et contrôler les tenures coutumières et dispositifs d’administration). Les phénomènes de « formalisation informelle » des droits fonciers sont courants en Afrique francophone (Lavigne Delville, 2002 ; Mathieu, Zongo et Paré, 2002 ; Benjaminsen et Lund, 2002). Pour A. Rochegude, ils mettent en évidence l’importance qui s’attache dans l’esprit des usagers du foncier à avoir entre les mains un document qui établisse, non pas un droit précis, légalement défini, mais une légitimité juridique, fondant la sécurisation foncière d’une part, le « droit » à agir d’autre part (2001 : 18)20. A Madagascar, une loi de 2002 modifiant certaines dispositions du régime d’immatriculation reconnut d’ailleurs ce « droit d’agir » en précisant dans son article 157 que, dans le cas des demandes visant seulement la constatation des occupations, le maire de chaque commune est chargé de la conservation du dossier (procès verbal collectif et plans annexés) ainsi que « des inscriptions sur un registre ad hoc des modifications ultérieures affectant une parcelle déterminée »21.

La loi de 2005 fixant les principes du statut des terres, et la loi 2006-031 fixant le régime juridique de la propriété foncière privée non titrée, visent à en généraliser l’application avec la procédure dites de l’acte domanial par laquelle les collectivités décentralisées sont habilitées à constater des droits fonciers coutumiers opposables aux tiers. En vertu de la présomption coutumière, le service foncier communal est habilité à certifier la propriété foncière non titrée sur des terrains occupés de manière permanente, évidente et visible jusqu’alors présumés de l’Etat. Mais qu’en est-il de la reconnaissance légale de la tenure coutumière déjà « constatée » informellement sur le domaine de l’Etat par les 1’200 livres fonciers des fokontany et communes rurales ne disposant à vue humaine ni d’un plan communal d’occupation des sols ni d’un guichet foncier informatisé ?

L’avantage de l’institution du domaine communal aurait été de reconnaître le pluralisme juridique par un acte du législateur qui supprime d’un seul coup l’illégalité coutumière sur le domaine de l’Etat. Le désavantage d’une telle « communalisation foncière » aurait été de supprimer du même coup la plupart des prérogatives du service domanial puisque les domaines des collectivités auraient compris tous les terrains à part les propriétés privées titrées, les aires protégées, les forêts classées et le domaine public non susceptible d’appropriation. Le nouveau régime juridique de la propriété privée non titrée se situe à mi-chemin entre le scénario étatiste et le scénario communaliste, entre un programme fort et un programme faible. Elle maintient judicieusement le domaine privé de l’Etat, mais à l’exclusion des terrains ayant fait l’objet d’une première occupation ou d’une première appropriation susceptibles d’être certifié par un guichet foncier communal. Le service foncier étatique tout comme les 1’200 guichets fonciers communaux sont habilités à reconnaître des droits opposables aux tiers, le premier sur tous les terrains n’ayant jamais fait l’objet d’une première occupation, les derniers sur les terrains occupées ou appropriées selon la coutume locale.

Il existe cependant d’autres mécanismes pour limiter les attributions du service foncier communal à reconnaître la propriété coutumière, le plus important étant l’imposition d’un plan de zonage qui affecte les terres selon leur vocation écologique (zones de culture, de protection de biodiversité, zones réservées à l’exploitation forestière, etc.). Le contrôle administratif est susceptible d’entraîner une nouvelle forme de pluralisme juridique où l’ancien domaine, jusqu’ici présumé de l’Etat, et la propriété foncière non titrée, présumée coutumière et gérée par les collectivités décentralisées, comprennent potentiellement les mêmes terrains. Par effet, on peut s’attendre à une course plus ou moins conflictuelle pour la terre entre

  • la clientèle du service domanial, qui passera par le titre foncier d’immatriculation ou cadastral ;

  • celle des futurs guichets communaux, qui passeront par les actes domaniaux certifiant des propriétés foncières coutumières familiales et/ou « communautaires », c’est-à-dire associatives ;

  • celle de l’administration environnementale et forestière, c’est-à-dire les organismes intéressés par la conservation de la biodiversité qui ne manquent pas d’imposer un zonage selon la vocation écologique des sols pour sécuriser leur part du gâteau essentiellement forestière.

Qu’en reste-t-il, dans ce scénario, de la reconnaissance légale de la tenure coutumière ?

Dans le cas des terrains immatriculés, que ce soit anciennement (concessions coloniales) ou nouvellement (agrobusiness), la réforme foncière n’apporte aucune modification. Si la réoccupation coutumière de terrains immatriculés est à présent l’une des principales causes de l’insécurité foncière, elle semblerait devoir le rester à l’avenir. Dans les cas des terrains certifiés comme propriété privée non titrée, les problèmes soulevés varient selon que le titulaire est un groupement ou un individu.

Si le droit coutumier de propriété est constaté au profit d’un groupement, deux cas de figures peuvent se présenter. Dans le premier, l’association s’octroie un pouvoir territorial représentatif de l’ensemble des familles ou groupes d’ancestralité résidents. Le groupement associatif met en cause les rapports entre groupes de descendants dont les droits économiques risquent d’être enfreints. Le droit de propriété non titrée risque de favoriser certains groupes ancestraux au détriment de certains autres, qui s’y opposeront, par exemple en tentant de faire immatriculer une partie des terrains concernés. Dans le deuxième cas, le groupement s’autorise à exploiter une propriété familiale indivise, qui ne met pas directement en cause les rapports entre groupes de descendants. La certification ne rencontre pas la même résistance parce que l’association bénéficiaire est assimilée à un simple acteur économique, au même titre qu’un lignage ou une famille étendue qui exploite son patrimoine ancestral conformément aux usages coutumiers, avec ou sans autorisation administrative. Un problème se pose lorsque les membres du groupement paysan cherchent à exclure les ayants droits coutumiers non membres de l’accès à une ressource (un pâturage par exemple) située sur une propriété coutumière légalement certifiée mais que la coutume définit pourtant comme étant commune à d’autres groupes de descendants. Si le droit coutumier de propriété est constaté au profit des individus membres du groupement, il implique à la fois une insécurité foncière accrue pour les cohéritiers absents et une individualisation (privatisation) des réserves et pâturages appropriées en commun22.

La dénaturation du communautarisme des fokonolona, par la transformation de sa common property en bien de club associatif est accentuée par l’impossibilité de reconnaître légalement les droits coutumiers portant sur des réserves de terre forestières. Etant entendu que le besoin de nourrir un nombre de bouches plus important (immigration ou croissance endogène) implique d’agrandir la surface agricole (cultiver à la marge extensive) ou de réduire le temps de jachère (augmenter la fréquence de culture), les politiques agricoles visent essentiellement à prescrire l’amélioration des techniques agricoles et à interdire l’intensification extensive à la marge (forestière). Cette distinction est spécifique à la tradition occidentale qui sépare l’espace agricole de l’espace non agricole (notamment forestier) or les sociétés traditionnelles non occidentales ne font pas cette distinction, l’espace entier forme un système agro-forestier qui est sinon partout cultivé, du moins humanisé à quelque degré. Ester Boserup (1965) a substitué à la distinction classique entre terres agricoles et marge extensive une seule variable, plus opérationnelle en situation non occidentale : la fréquence de culture mesurée à différents endroits du système agro-forestier. Cela permet notamment de montrer que pour minimiser le risque (optimiser le rapport travail consommation familial), la culture extensive sur les réserves lignagères est toujours combinée avec la culture intensive sur les champs familiaux permanents. C’est seulement avec la saturation des réserves lignagères que la fréquence de culture (le nombre de champs permanents) augmente par unité de production dans l’ensemble du territoire.

Compte tenu de la complémentarité des modes d’utilisation et collectifs coutumiers titulaires d’une terre ancestrale, la question se pose de savoir si la propriété foncière privée non titrée est un instrument adéquat de sécurisation foncière, ou si la reconnaissance légale de la tenure coutumière ne supposerait pas de renoncer à la représentation géométrique de l’espace et à la dissociation spatiale des fonctions écologiques. On a vu qu’il ne s’agit pas là d’une invention récente, que c’était déjà le principe de la définition légale du domaine forestier colonial, mais dont l’application fut aussitôt compliquée par une présomption de domanialité qui étendit l’emprise de l’administration à tous les terrains appropriés traditionnellement. Quelques centaines de projets-pilote financés par l’aide internationale et conditionnées par des plans de zonage imposés ne suffiront pas pour lever l’hypothèque de la domanialité coloniale. Si tant est que la concurrence des autorités foncières entraîne une insécurité juridique, ce qui est encore loin d’être toujours le cas, le problème à résoudre est bien celui de la dualité des conceptualisations occidentale et endogène de la propriété foncière. La méthode la plus sûre pour échapper à une telle recrudescence des conflits fonciers est de réhabiliter la conception ancestrale de la terre et des hommes en rendant les lois compatibles avec elle. Or, pour donner un contenu plus ancestral à la présomption coutumière, il faudrait justement pouvoir reconnaître légalement les 1’200 livres fonciers officieux des collectivités décentralisés, puis les insérer judicieusement entre le domaine de l’Etat et les 12'000 territoires coutumiers des fokonolona. Sans domaine dont la gestion leur est dévolue de façon permanente, les collectivités décentralisées seront obligées d’attendre à chaque fois qu’un projet-pilote du Ministère chargé de la mise en place des guichets fonciers les autorise à certifier les droits coutumiers relevant de leur juridiction. Cela étant, il est compréhensible que ce scénario conservateur modifiant à peine la législation foncière des années 1960, emporte plus aisément l’adhésion des services domaniaux.

Malgré l’action législative récente pour reconnaître la tenure coutumière, la plupart des terres domaniales et une partie de la propriété immatriculée continuent à être gérées en marge des politiques foncières. Comment expliquer cette impasse ? L’une des raisons est le clientélisme associé au monopole foncier étatique c’est-à-dire la réticence des administrations de l’Etat central à renoncer aux prérogatives légales de la domanialité au profit des collectivités décentralisées. Les expériences d’autres pays notamment du Sud-est asiatique montrent, par contraste, que des communautés locales propriétaires de leurs terroirs coutumiers sont dans une meilleure position pour négocier leur rôle vis-à-vis de l’administration que des associations d’usagers bénéficiant uniquement de droits contractuels (Lynch, 1998 : 55 ; Lynch et Harwell, 2002 : 6-13). A Madagascar la politique juridique conduit actuellement à considérer que l’intérêt général passe plus par des solutions négociées susceptibles d’épouser les contraintes du lieu et du moment que par des normes générales et impersonnelles et des procédures assurant l’égalité de tous devant la loi. Bref, à accorder la préférence aux contrats de gestion et cadastres communaux simplifiés, la codification/unification étant considérée trop rigide pour saisir la dynamique des transformations en cours.

Nous avons constaté que le transfert de la gestion des forêts villageoises aux associations autorise à l’échelle locale une réappropriation du droit globalisé de l’environnement. Des corridors biologiques sont réinterprétés comme pâturages lignagers, des forêts sacrées préservées des charbonniers, les marchés ruraux de bois énergie approvisionnés par des associations gestionnaires de forêts villageoises, etc. Les contrats de gestion ne légalisent d’ailleurs jamais l’appropriation coutumière d’un terrain par le défrichement, ils coordonnent tout au plus des activités d’acteurs aux objectifs contradictoires : défricher ou ne pas défricher les corridors biologiques. Or l’interdiction « négociée » de la culture sur brûlis ne saurait accommoder la fonction de sécurisation économique de la forêt en tant que réserve foncière. Qu’en est-il des parcelles soustraites à la réserve lignagère par l’effort personnel et transmises aux descendants directs de l’ancêtre fondateur ? Les certificats fonciers délivrés par le cadastre communal (guichet foncier) peuvent en principe concerner toute terre aménagée (antérieurement défrichée) dont l’occupation est permanente, évidente et visible. Sans doute la présomption coutumière s’appliquera de préférence aux rizières familiales, où elle risque cependant individualiser la succession indivise : droit absolu et exclusif du chef de famille ou de l’association paysanne titulaire ; contrôle communautaire lors du premier enregistrement (commission foncière locale) mais plus aucun contrôle collectif lors des mutations.

Avec la nouvelle politique foncière, on se retrouve avec un quadruple pluralisme juridique qui encadre légalement la tenure coutumière mais sans pour autant la reconnaître : propriété titrée (anciennes et nouvelles concessions) ; régimes de protection spéciale (aires protégées, transferts de gestion etc.) ; propriété non titrée (guichets fonciers communaux) ; tenure coutumière non légale (systèmes informel de « papiers » se superposant sur les trois régimes légaux). Dans la mesure où ces solutions contredisent aussi bien les principes d’appropriation de la terre par le défrichement suivi de mise en valeur que le principe d’égalité des cohéritiers et leur hiérarchisation en fonction des critères d’aînesse, patrilinéarité, localité ou d’endogamie des descendants, l’on peut escompter à la fois de nouvelles résistances traditionnelles, l’élaboration de systèmes hybrides plus complexes et une insécurité foncière accrue. Le problème n’est pas tant que le droit coutumier est trop fluide et ambigu pour pouvoir faire l’objet d’une législation systématique, mais plutôt sa substance, culturellement trop distante des contrats de gestion et autres solutions particularistes. Décalée des logiques endogènes, une reconnaissance légale « à géométrie variable » risque de passer inaperçue malgré sa plus grande souplesse et flexibilité.



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Notes de bas de page

1  Des situations mixtes (combinant les deux traits) sont fréquentes, ainsi lorsque la hiérarchie entre paternels et maternels recouvre celle entre (descendants de) fondateurs et immigrés alliés.
2 L’hybridation du droit légal et de la coutume traduit la grande majorité des situations. Mais le paysan ne peut pas aussi aisément traiter avec des fonctionnaires non locaux, qui octroient des titres là où ils entendent, violant tout aussi bien la coutume originelle que le système hybride.
3 Article 29 du décret du 28 septembre 1926.
4 Au sens de la définition sociologique de la légitimité qui prend pour critère l’acceptation pratique plutôt que la justification éthique d’une norme ou décision.
5 Notamment dans le cas des terres forestières où les tribunaux n’exercent guère d’influence sur les modes d’appropriation foncière.
6  Nous verrons que la nouvelle législation foncière malgache (2005-2006) est en partie inspirée de la constatation de la propriété foncière indigène telle qu’elle était pratiquée au début de la colonisation et qui constitue « un prototype des solutions que l’on devrait essayer d’expérimenter et généraliser en Afrique continentale, fondées sur un métissage des dispositifs traditionnels et modernes » (Le Roy, 1995b : 72).
7 Non seulement l’hypothèse d’insécurité foncière n’est-elle pas vérifiée dans les zones forestières où les familles se sécurisent en défrichant de nouvelles terres, mais l’administration forestière déconsidère aussi l’aspect foncier en re-sectorisant une politique théoriquement intersectorielle (CIRAD-FOFIFA/IRD, 2005 : 9, 14-15). Cf. la note précédente pour une explication possible de cette tendance.
8 Cependant, la constatation individuelle d’occupation des sols s’est avérée si complexe et coûteuse que les bailleurs et opérateurs du secteur environnemental y ont le plus souvent renoncé pour pouvoir financer un plus grand nombre de contrats de gestion.
9 A suivre Ch. Kull, la contractualisation issue d’une expertise de 1995 proposant de décentraliser la gestion des feux qui se plaçait en opposition explicite à un siècle d’échecs en la matière et présentait une argumentation nuancée pour le transfert de la gestion des feux. Admettant l’utilisation du feu comme un instrument de gestion légitime, elle discutait la logique juridique et politique de la décentralisation et définissait un programme d’application détaillé. Des éléments clés de cette proposition furent rapidement transformés en législation (Kull, 2002 : 61).
10 Loi 97-017 du 8 août 1997 portant révision de la législation forestière.
11 Loi 96-025 du 30 septembre 1996 relative à la gestion locale des ressources naturelles renouvelables.
12 Le triptyque classique « protection, production, accueil » auquel renvoie la conception française de l’aménagement à fonctions multiples n’est pas le contraire de la dissociation des espaces, mais la présuppose dans la mesure où la fonction sociale de la forêt exclut, par exemple, l’accueil de migrants qui viennent défricher pour y installer leur champs.
13 D’une évaluation d’environ 350 contrats de gestion, il ressort que l’administration forestière (par manque de volonté politique, de moyens matériels et compétences pour négocier puis contrôler une dizaine de milliers de contrats de gestion de terroir) tend en outre à re-sectoriser le transfert de gestion pour canaliser vers le service forestier les aides environnementales (CIRAD-FOFIFA/IRD, 2005).
14 Loi 2006-031 fixant le régime juridique de la propriété foncière privée non titrée.
15 Pour Etienne Le Roy, « d’une certaine façon, les démarches que nous opérons actuellement ont plutôt une filiation dans le domaine de la constatation des droits coutumiers que par rapport aux deux autres régimes juridiques (domaine étatique, propriété privée) qui, eux, ont fait l’objet d’une critique de plus en plus virulente dans le cadre des réformes foncières des Etats indépendants d’Afrique à partir de 1960 » (Le Roy, 1995b : 75).
16 A condition que l’occupation soit permanente, évidente et visible et que la terre en question soit susceptible de certification, ce qui veut dire non soumise à un régime de protection spécial.
17 Article 67 de la loi 60-004 relative au domaine privé de l’Etat.
18  Pour prévenir des abus de fonction, il aurait suffi de ne pas décentraliser l’immatriculation en laissant les services domaniaux gérer la propriété (nouvellement) titrée sur le domaine présumé des communes.
19 La plupart des communes rurales à Madagascar n’ont pas accès à l’électricité et manquent de personnel qualifié pour gérer un « cadastre communal ».
20 Selon l’un des co-auteurs du projet de code foncier malgache, « il y a d’évidence une mutation juridique en cours, la production d’un nouveau système de droit, décalé aussi bien au regard du droit légal jusque là en vigueur, que par rapport au droit « coutumier » encore invoqué, mais pas en tant que règle, en tant que justification personnelle d’un droit à agir » (Rochegude, 2001 : 18).
21 Article 157 de la loi 2003-029 modifiant certaines dispositions de l’ordonnance 60-146 relative au régime foncier de l’immatriculation.
22  Situation analogue à celle du cadastre, cf. Rarijaona, 1967 : 155-56.

Pour citer cet article


Frank Muttenzer. «Politiques foncières et pluralisme juridique à Madagascar». TALOHA, numéro 19, 30 janvier 2010, http://www.taloha.info/document.php?id=755.




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