Article

Pour un développement durable des communautés locales :

Le challenge du Transfert de Gestion des Ressources Naturelles Renouvelables (TGRNR)


Chantal Blanc-Pamard, Géographe, cbp@ehess.fr.
Hervé Rakoto Ramiarantsoa, Géographe Professeur, Herve.Rakoto@mshs.univ-poitiers.fr.

Date de mise en ligne : 30 janvier 2010

Résumé

Le premier des objectifs du millénaire pour le développement est de réduire de moitié le nombre de personnes vivant sous le seuil de pauvreté et souffrant de famine entre 1990 et 2015. Pour un pays comme Madagascar, cet objectif est ambitieux. La question des modes d’accès à la terre et aux ressources renouvelables représente un enjeu important pour la réduction de la pauvreté et la diminution de l’insécurité alimentaire. Depuis 2004, Madagascar a engagé un processus de sécurisation foncière à travers le Programme National Foncier : l’objectif serait de mettre en adéquation les pratiques foncières et le cadre réglementaire, dont l’évolution est paralysée depuis de nombreuses années. La nouvelle politique foncière recherche l’implication des communautés locales dans la gestion des terres. A partir de l’observation de quelques situations locales où les guichets fonciers ont été créés, cette étude s’interroge sur les atouts et les limites de cette réforme et sur l’impact qu’elle peut avoir pour l’atteinte des OMD.

Abstract

The environmental concern is reflected in the Renewable Natural Resource Management Transfer (RNRMT) in favour of local communities to manage their territories, with the double objective of protecting the environment and fighting against poverty. The degradation of forests is both a sign of poverty and a factor of impoverishment because it reduces natural resources available to populations. The institutional innovation of RNRMT commenced in 1997 in Madagascar with Environmental Programme 2 (EP 2), imposes other means of governance of forests. However, it is difficult for groups deprived of territories and power to develop strategies to improve their position by gaining prestige and therefore wealth through the use of management transfers. These transfers often lead to socio-spatial inequalities which are particularly sensitive and do not operate in favour of Sustainable Development. How to construct fairer environmental policies? This is the question raised. The territory is an entry point to analyse the process of reconfiguration related to the creation of forest spaces to community management with a view to conservation. Within this framework, the local scale of territorialisation of environmental policies remains at the heart of the issues. The study relies upon the RNRMT within the Betsileo forest corridor and the eastern zone of Imerina.

Table des matières

Texte intégral

Les politiques de conservation de la biodiversité connaissent de profondes mutations avec l’émergence de la notion de développement durable qui impose de nouveaux modes de gouvernance des forêts à Madagascar. Elles doivent tout autant prêter attention à un équilibre entre les dimensions sociales, économiques et environnementales de leurs actions, que, suivant les orientations de la Convention sur la Diversité Biologique (article 8j), accorder un rôle actif aux communautés autochtones et riveraines des ressources. Autrefois basées sur la seule gestion d’aires protégées, elles se traduisent désormais par une politique environnementale de contractualisation avec la mise en place de Transferts de Gestion des Ressources Naturelles Renouvelables (TGRNR). Le dispositif représente une innovation institutionnelle en initiant un mode de gestion local et en requalifiant des territoires de conservation. Il n’en reste pas moins que ces transferts de gestion conduisent à des inégalités socio-spatiales, particulièrement sensibles à l’échelle locale. Quelle est leur place dans l’instauration du développement durable, soutenu depuis le début du XXIè siècle par les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) au sein desquels l'environnement se trouve pourtant relégué en situation secondaire (1/8 points) ?

Voici notre question. Le territoire est une entrée pour analyser les processus de recomposition et de reconfiguration liés aux espaces forestiers à gestion communautaire mis en place dans un double objectif : la conservation de la biodiversité et, plus récemment, la lutte contre la pauvreté car la dégradation des forêts est présentée comme un indice de pauvreté (Cleaver et Schreiber,1994)1. Ainsi, une approche centrée sur la requalification des territoires, des savoirs et des pouvoirs peut aider à appréhender comment celle-ci est gérée et vécue par les différents acteurs ; comment, par ce biais, différenciation sociale, exclusion mais aussi reterritorialisation des rapports sociaux s’effectuent. La structure sociale fait de la pauvreté, comme de la richesse, une situation qui n’est pas perçue au niveau du ménage mais du groupe social dont découle ou non le prestige social. C’est pourquoi les groupes pauvres ont du mal à sortir de leur pauvreté économique et sociale. Et, le dispositif reposant sur un processus participatif, il est difficile pour les groupes reconnus comme pauvres en territoires et en pouvoirs de développer des stratégies pour améliorer la situation de leur groupe en s’appropriant du prestige et donc de la richesse par le biais des transferts de gestion. Dans ce sens, faut-il voir dans ces derniers, au-delà de la rénovation qu’ils représentent, un risque allant à l’encontre des OMD qui sont des « objectifs de réduction de la pauvreté (Projet Objectifs du Millénaire des Nations Unies 2005) et qui ne peuvent être dissociés des deux thèmes centraux de l’agenda international d'aujourd'hui, à savoir la Biodiversité et le Changement climatique ?

Notre propos abordera la question en soulignant dans un premier temps l’importance des enjeux qui accompagnent la mobilisation du niveau local dans les politiques environnementales. Des études de cas nourriront ensuite ces premières réflexions et nous terminerons en livrant une lecture à notre échelle des OMD, via les TGRNR, huit ans avant l’échéance de 2015.

Comment définir l’échelle locale, au-delà de sa distinction nette avec les niveaux régional et national ? S’agissant du milieu rural et de ses dynamiques, spatiales comme sociales, Rakoto Ramiarantsoa et al. (1999) font remarquer que l’échelle locale se rapporte à l’espace de vie du village (ou du hameau), faritra iainany vohitra. Ce niveau a été traité de différentes manières, dans les politiques de développement territorial depuis l’Indépendance. La Première République y a investi ses « travaux au ras du sol », installé des techniciens (le vulgarisateur rizicole travaillant ses « parcelles témoins »), assurée des bienfaits de son action à l’endroit de ce niveau de base du pays. La Deuxième République appose son sceau par l’organisation de niveaux (4) de collectivités décentralisées, le fokontany2 correspondant au niveau village ou groupe de hameaux, administrées sur le principe du "centralisme démocratique" (concertation du bas vers le haut, discipline du haut vers le bas), voulant ainsi se démarquer de la gestion précédente très coercitive. Avec la Troisième République, les termes de développement local, de gestion participative s’imposent, suivant un paradigme général, au Sud comme au Nord, qui instaure l'implication des populations autochtones dans la définition des projets à caractère environnemental à mener sur leur territoire. En cela, un triple challenge caractérise actuellement l’échelle locale.

Il s’agit, d’abord d’établir des structures stables et durables de gestion de la biodiversité en s’intéressant à l’appropriation locale du dispositif de conservation. Les politiques de conservation de la biodiversité se sont renouvelées par une intégration localisée des modes de gouvernance des ressources. La contractualisation locale se traduit par la requalification de territoires de conservation, sur des espaces réglementés voués à la protection de la biodiversité, et pour ce faire, de savoirs et de pratiques. Il ne s’agit plus, en effet, de faire seulement participer la population locale à la gestion, mais de l’impliquer réellement : cette idée va dans le sens de la reconnaissance des capacités locales. Aussi, la mise en politique des questions d’environnement pose-t-elle la question de la nature des savoirs mobilisés pour construire les dispositifs environnementaux (Robbins, 2004). Comment celle-ci (la nature des savoirs mobilisés) participe-t-elle à construire les dispositifs environnementaux : normes, conceptions, instruments et procédures ? Est-elle à même de susciter l’approbation des groupes riverains de la ressource forestière, à la protection de laquelle ceux-ci sont appelés ? Car si « les questions environnementales posent le problème des visions du monde …» (Rossi et al, 1998), la vision autochtone doit être considérée tout autant que celle des autres acteurs impliqués dans les objectifs de la contractualisation.

Il s’agit, aussi, de relever le défi de la pauvreté en levant le verrou qui pérennise la pauvreté des plus pauvres. Conserver, protéger, restaurer les forêts signifie, dans la mesure où elles sont intégrées dans le monde perçu, pratiqué et vécu des populations riveraines, une modification de l’accès aux ressources. L’accès aux ressources demeure une question centrale du développement, et dans ses développements récents, de la réduction de la pauvreté. Certes, le rôle attribué à la lutte contre la pauvreté pour assurer la protection de l’environnement ne fait pas l’unanimité : des études soulignent que la pauvreté oblige à un comportement économe dans l'usage des ressources, et la déforestation, pourtant considérée comme un indice de pauvreté, précède dans plusieurs cas une humanisation dynamique des paysages (Razafinjato,1996). Il n’en demeure pas moins que, dans un contexte où la péjoration environnementale est considérée comme facteur d’appauvrissement car elle réduit les ressources dont disposent les populations, le dispositif socio-environnemental mis en place réglemente l’accès aux ressources en milieu rural : ressources naturelles renouvelables mais aussi ressources sociales, foncier principalement, qui permettent l’accès aux ressources productives. Le dispositif renforce-t-il des inégalités dans l’accès aux ressources ? Les acteurs locaux déploient en tout cas des stratégies pour faire évoluer les règles d’accès en fonction de leurs objectifs et intérêts, ce qui est la cause d’inégalités sociales particulièrement sensibles au niveau local. Les liens entre accès aux ressources et pauvreté doivent être analysés par rapport aux changements induits par le transfert de gestion et produits par le jeu des interactions entre acteurs.

C’est, enfin, le défi d’identifier et de rendre opérationnelles des configurations socio-spatiales porteuses d’une conservation de la biodiversité. Au-delà de l’action publique directe, il met à contribution les collectivités locales, les associations appuyant les pratiques communautaires de gestion locale tout en proposant des actions de lutte contre la pauvreté. S’agit-il du maintien de pratiques existantes, éprouvées et rassurantes pour les populations locales, ou d’innovations dans la gestion sociale de la nature, ce qui déstabilise souvent les rapports établis de longue date avec le territoire de vie ? Les dispositifs collectifs de gouvernance de l’accès aux ressources, mis en place par le transfert de gestion, qualifient de nouveaux territoires en spatialisant l’utilisation du milieu. Il en résulte des possibilités inégales pour l’accès, le contrôle et l’usage des ressources par les différents groupes en présence, même si ces derniers se trouvent réunis en une communauté de base COBA. Par ailleurs, la multi territorialité dans l’usage de la ressource que propose l’innovation contractuelle est-elle plus bénéfique que l’utilisation multifonctionnelle de la forêt, celle qui a toujours été le fondement de sa gestion par les populations riveraines ?

À l’échelle locale, les questions en rapport avec la biodiversité que posent la structure de sa gestion, l’accès aux ressources et les configurations sociospatiales se trouvent liées, comme le sont les 8 objectifs du millénaire pour le développement. Rappelons ainsi que, pour l’objectif 7 « assurer un environnement durable » qui intéresse particulièrement notre propos, les trois cibles (9, 10, 11) associées concernent aussi les autres objectifs de la déclaration du Millénaire.

Des études de cas vont illustrer cette interaction.

Les analyses que nous présentons ont porté sur les réactions paysannes à la contractualisation de la forêt, ainsi qu’aux interdictions et restrictions d’usage qui en découlent. Il s’agit de comprendre comment et sous quelle forme des acteurs (une communauté rurale) reçoivent un dispositif de gestion de leur territoire (GELOSE ou GCF) et comment ils se l’approprient (ou non), quelles en sont les conséquences sociales et les bénéfices annoncés (économiques, fonciers…). Ces analyses concernent deux secteurs. D’une part, une zone du corridor forestier betsileo. Située dans la partie nord de ce dernier, elle couvre un rectangle de 30 km de large (O-E) sur 40 km de long (N-S) et prend en compte les versants ouest et est du corridor.

Image1En pays betsileo, dans la commune rurale d’Androy, ce sont deux villages, Ambendrana et Amindrabe, localisés dans la zone périphérique du Parc National de Ranomafana et qui sont chacun le lieu de GCF mitoyennes (figure 1), l’une à l’échelle du terroir d’Ambendrana, en lisière de forêt et l’autre à celle du fokontany d’Amindrabe en forêt (Blanc-Pamard et Ralaivita, 2004 ; Blanc-Pamard, Rakoto Ramiarantsoa, Andriantseheno, 2005).

Image2Ces deux GCF ont pour partenaire ERI ex-LDI. En pays tanala, les deux villages étudiés (Andrambovato et Tatamaly) sont le lieu de GCF dans la commune rurale de Tolongoina (figure 2) où un programme Dette Nature, projet CAF/APN, a démarré en 1997 dans la réserve forestière (RF) de Tolongoina, l’un des quatre premiers sites retenus dans le corridor de la forêt de l’est (Blanc-Pamard et Rakoto Ramiarantsoa, 2006)3.

D’autre part, le second secteur intéresse la commune de Merikanjaka, dans l’Est de l’Imerina, commune qui a été la première bénéficiaire de transfert de gestion par la procédure Gelose sur les hautes terres centrales (Rakoto Ramiarantsoa et Samyn, 2004 ; Rakoto Ramiarantsoa, 2008). La couverture forestière d’Antsapia, forêt dense humide de moyenne altitude (série à Tambourissa et Weinmannia) s’étend sur quelque 350 hectares, le long d’une ligne de relief sub-méridienne dont les sommets dépassent 1 600 m d’altitude. C’est une forêt isolée qui domine une pseudo-steppe graminéenne, pseudo-steppe le plus souvent recouverte par les reboisements d’eucalyptus. Elle se trouve à 2h30 de marche des premiers éléments de la forêt de l’Angavo, celle qui appartient au corridor forestier bordant à l’est les hautes terres centrales malgaches (figure 3).

Image3

Approche GCF dans un cas, procédure Gelose dans l’autre : ces modalités d’intervention différentes déterminent-elles des résultats inégaux face au défi d’un développement local s’appuyant sur l’usage « durable » des ressources forestières ?

L’événement spatial que constituent les TGRNR associe selon des modalités diverses ruptures et continuités, mémoire et projet, pratiques effectives et utopies. Il permet de voir comment la requalification de la conservation de la biodiversité peut se construire.

Image4En pays betsileo et tanala, les TGRNR représentent un événement spatial à l’échelle du corridor. En 2005, une cinquantaine de transferts étaient effectués. Dans la région étudiée, la figure 1 montre que les versants betsileo (sites 1 et 2 étudiés) et tanala (site 4) sont concernés. En Imerina, ce sont des transferts très ciblés sur des reliques forestières, mais avec de nouvelles orientations : les dernières demandes portent sur des éléments forestiers du corridor de l’Angavo. Dans les deux cas, une double injonction accompagne les politiques visant à responsabiliser les communautés locales. La première concerne la délimitation de territoires sur lesquels vont s’appliquer des réglementations portant à la fois sur des espaces physiques mais aussi sur les droits d’usage, d’accès, de commercialisation. L’imagination territoriale part le plus souvent des savoirs naturalistes, avec des critères biologiques qui déterminent les zonages établis dans toute forêt contractualisée : les espaces de conservation (protection absolue), de production (exploitation forestière avec plan d’aménagement) et de cantonnement de droit d’usage. Il en résulte diverses situations. À Ambendrana, le zonage biologique (zones de conservation et de droits d’usage) ne recoupe pas le zonage social (territoires des groupes) : la figure 4 découvre les conflits potentiels entre ceux qui, dans l’esprit de la contractualisation, doivent être solidaires pour gérer la biodiversité.

En pays tanala, les transferts à l’échelle de terroirs villageois marquent la volonté de susciter une participation conséquente fondée sur l’organisation sociale et spatiale du village. Cette disposition est manifeste (figure 2) avec la subdivision de fokontany (7) en un certain nombre d’unités (13) qui, chacune, contracte la gestion de sa forêt. A Merikanjaka, diagnostic naturaliste et structure sociale se rejoignent car les forêts objets de transferts sont historiquement appropriées (Rakoto, 2008). Le processus installe une réglementation qui légitime un groupe social en même temps qu’il exclut encore plus les autres groupes présents des bénéfices de la ressource. La seconde injonction porte sur la participation. Faut-il ici parler, à la suite de Blanc-Pamard et Fauroux (2004), d’illusion participative ? Sollicitée à partir des années 1980, puis imposée depuis, la participation est surtout celle des acteurs locaux au sein de dispositifs qui sont favorables à ce mode de fonctionnement, notamment les TGRNR. Pour la GCF comme pour la Gelose, elle se traduit avec la mise en place des COBA (Communautés de base), constituées de membres volontaires payant cotisation et s’engageant dans la mise en place de structures qui veillent à l’application de clauses contractuelles. L’implication est conséquente car « Tout membre de la COBA est responsable de la gestion, de l’utilisation, de la protection et de la surveillance des forêts et de leurs produits sur les zones forestières sous contrat ». Cependant, leurs pratiques signalent des dysfonctionnements qui posent problèmes. Limitons-nous aux évolutions des bureaux des COBA. A Ambendrana, le groupe dominant local a repris à son compte la direction du bureau (Blanc-Pamard et al, 2005) pour assurer son contrôle sur les ressources. En pays tanala (Blanc-Pamard et Rakoto, 2006), les migrants usent de la mise en place d’un bureau commun à plusieurs Coba pour confirmer une légitimité récemment acquise, quant à l’accès aux ressources. Les premiers responsables des Coba de Merikanjaka soulignent un fait révélateur : Les Coba sont indispensables car une association constituée est désormais une condition indispensable pour avoir accès au soutien des bailleurs de fonds, en vue de projets de développement.

A travers ces multiples initiatives, il y a bien participation, mais pas dans le sens où les politiques de conservation de la biodiversité l’entendent. Autant de contournements, d’interprétations, d’apprivoisements même pourrait-on dire des dispositifs installés permettent de se demander si de telles structures de gestion des forêts sont durables.

Le « rapport sur le suivi des objectifs du Millénaire pour le développement à Madagascar » de septembre 2004 note pour l’objectif 7 que les défis à relever « pour au moins garder et ensuite accroître le taux de couverture forestière devront aller dans le sens de l’amélioration des revenus de la population riveraine des forêts, de la gestion par les communes des forêts et aires protégées qui leur sont proches ». « La création d’activités génératrices de revenus qui se substitueront aux revenus liés à l’exploitation de la forêt » est une bonne intention mais pas de constat dans nos zones d’études. Autant par la perturbation de filières d’exploitations éprouvées des ressources forestières par les populations locales, qu’avec la déception générée par l’absence des nouvelles rentrées d’argent prévues dans les transferts, les ménages adhérant aux Coba ne constatent pas d’amélioration économique de leur situation.

Ainsi à Ambendrana, l’artisanat des manches d’angady4 donne un exemple des dérives d’une politique de conservation de la biodiversité, alors que le rapport du Forum des Nations Unies sur les forêts (mai 2005) écrit que « là où les forêts jouent un rôle primordial en permettant aux populations de faire face à la pauvreté, les droits de ces dernières devraient être protégées en garantissant l’accès aux produits forestiers ligneux et non ligneux et en assurant la sécurité foncière dans ce contexte ». L'autorisation de fabrication des manches d’angady a été, lors de la signature du contrat, limitée pour un usage domestique à six manches par exploitant pendant trois ans dans la zone de droits d'usage. Cette activité rémunératrice est, depuis longtemps, très développée pendant la période de soudure, notamment d'octobre à mi-décembre à raison de 20 à 30 manches/artisan/semaine, car la vente d'un manche permet d'acheter du riz. Tous les hommes d’Ambendrana s’adonnent à cette production dont le bénéfice est important et attendu. Dans un tronc d’arbre, on découpe trois portions et, dans chacune d’elle on fabrique 5 manches, soit quinze manches par tronc. La notoriété des forêts de cette région comme productrice de manches d’angady s’étend à toute l’île. L'exploitation à usage commercial est désormais interdite car les normes d'exploitation forestière fixent le diamètre d'exploitabilité à 40 cm (dhp, diamètre à hauteur de poitrine) et les agents forestiers lors de leur inventaire n'ont pas trouvé d'arbres de ce diamètre5.Et pourtant l’exploitation continue en forêt où l'on voit des trouées signalant l'abattage des arbres. Le changement dans les pratiques concerne la fabrication des manches et la commercialisation. Mais les manches ne sont plus fabriqués sur place. Les troncs des arbres sont transportés au village où des ateliers de production ont été installés dans les maisons où ne se faisait auparavant que la finition c'est-à-dire le polissage. Pour la commercialisation, les vendeurs se sont organisés : les jours de marché, ils quittent ensemble le village vers 2 - 3 heures du matin et s'éclairent avec des torches en bambou. Il en est de même pour d’autres produits dont la commercialisation est interdite (paniers en bambou, écrevisses…). A leur arrivée au marché, leur production est achetée en gros par des collecteurs de Fianarantsoa. La vente d'un manche d'angady permet d'acheter du riz et, en octobre 2004, plus de riz qu'en octobre 2003 (tableau 1). En revanche, en octobre 2005, l'offre importante a entraîné une baisse du prix du manche d'angady et il faut parfois deux manches pour acheter un kapoaka de riz (tableau 1 ).

octobre 2003*

octobre 2004**

octobre 2005 ***

1 manche d'angady

750 FMG

2 000 FMG

750 à 1200 FMG

1 kapoaka riz

750 FMG

1 150 à 1 200 FMG

 1 450 à 1500 FMG

soit

330 g riz

360 g riz

115 g riz à 265 g riz

** *** Relevé des prix au marché d'Alakamisy Ambohimaha

Kapoaka = boîte vide de lait concentré ; unité de mesure volumique correspondant à 287 g de riz blanc.

En 2005, 12 500 FMG = 1 euro

Tableau 1 – Comparatif de prix :manche d'angady et kapoaka de riz

La pêche aux écrevisses donne un autre exemple. Des chercheurs malgaches et britanniques ont évalué la durabilité de la pêche à l’écrevisse (Astacoides granulimanus) telle qu’elle est pratiquée par des villageois dans le Parc National de Ranomafana et aux alentours (Jones et al, 2005 ; Jones et al, 2006). Ces résultats vont à l’encontre de l’idée reçue selon laquelle la pêche n’est pas soutenable en raison d’une vulnérabilité de l’espèce à une surexploitation. En effet, l’analyse démontre que, dans les conditions sociales et économiques actuelles, le niveau d’exploitation est soutenable. Les chercheurs concluent que l’interdiction n’est pas une solution pour conserver la biodiversité. Cette étude invite fortement les « conservationnistes » à regarder de près les pratiques des pêcheurs qui, à leur manière, expriment leur volonté de préserver la biodiversité.

Ces 2 exemples parmi d’autres posent le problème de la rencontre entre savoirs naturalistes, savoirs gestionnaires et connaissances sur les relations entre les sociétés et la nature. On a ici une situation de production des seuls savoirs scientifiques et naturalistes sur la nature, avec des effets qui desservent la lutte contre la pauvreté. Dans le cas de Merikanjaka même, le contrôle, acquis, de l’utilisation de la forêt grâce au transfert de gestion n’est pas ressenti comme un succès plein par les communautés de base locales : il demeure que « les projets générateurs de revenus piétinent, alors que les cotisations sont engagées ».

On ne peut pas faire l’impasse sur les processus de territorialisation du social car c’est bien de ce dernier phénomène qu’il s’agit avec les transferts de gestion des ressources naturelles. La dynamique peut tout autant profiter à des groupes jusque-là exclus de l’accès aux ressources, qu’en déstabiliser d’autres avec les réglementations territoriales imposées : le plus souvent, dans les situations observées, les nouveaux territoires de conservation sont instrumentalisés et sont sources d’enjeux et de conflits. La situation est d’autant plus complexe que l’échelle du terroir est remise à l’honneur par les politiques environnementales (Basset et al, 2007) et l’interférence de différents niveaux renforce la difficulté de reconnaître des entités pertinentes par rapport à d’autres qui ne le seraient pas. « Pertinence » est un terme qui parcourt la littérature relative à la structuration territoriale. On part d’un premier constat : on sait bien que le politique, le social et l’écologie ne dessinent pas des géographies identiques. Or, dans le contexte des politiques de conservation, les registres de cette pertinence sont ici ceux des naturalistes. Le primat accordé à l’environnement en fait la matrice. L’autre question par rapport à la définition du territoire est qu’il est pensé en termes de format. En ce qui concerne la conservation de la biodiversité, les gabarits entre les aires protégées sont très divers. Il n’en reste pas moins que leur surface, en hectares, les définit.

Tableau 2 : Superficies de différents types d’Aires Protégées

Parc de Ranomafana

(corridor forestier betsileo)

41 601 hectares

Andringitra

(corridor forestier betsileo)

31 160

GCF Ambendrana

(corridor forestier betsileo)

1496

GCF Amindrabe

(corridor forestier betsileo)

5212,66

GCF Tatamaly

(corridor forestier betsileo)

1445,676

GCF Andrambovato

(corridor forestier betsileo)

101,679

Gelose Ambohitratsimo

(forêt d’Antsapia6)

44

Gelose Ambalanirana

(forêt d’Antsapia)

26

Le tableau 2 souligne les disparités. Si la très grande taille des Parcs Nationaux est héritée de longue date (ils relèvent d’ailleurs d’un autre mode de gouvernance), l’hétérogénéité des territoires forestiers objets de transferts de gestion est frappante. Elle traduit en particulier une différence de « génération de transferts », les premiers ayant fait l’objet d’une préparation et d’un accompagnement conséquents dans leur réalisation, ce qui explique leur taille compatible avec la capacité des communautés de base gestionnaires : Ambohitratsimo, Ambalanirana (Rakoto Ramiarantsoa, 2008). La seconde génération de transferts découle d’un bilan qui constate, sur la période 1997-2001, des résultats très en-deçà des objectifs fixés (Maldidier, 2001) : le processus fut alors accéléré, ce qui engendra des territoires de bien plus grande taille moins bien maîtrisées par les Coba et sources de conflits pour elles, comme nos observations le montrent dans le corridor (Blanc-Pamard et Rakoto, 2006). Il faut rappeler que la définition du périmètre précède l’élaboration du projet de conservation alors qu’on pourrait imaginer faire dériver le premier du second, ce qui serait beaucoup plus adapté au fonctionnement du corridor, en réseaux et connections, comme les écologues le démontrent (Carrière–Buchsenschutz, 2006). Aussi, le respect des limites est-il un problème récurrent, à l’image du sort réservé à la peinture rouge marquant les arbres de bordure (photo 1).

Image5

Photo 1: des marques de peinture rouge sur les troncs délimitent les forêts gérées par les Coba, peinture à contrôler pour la « police » de la forêt, mais à effacer pour les paysans.

Avec cette question du module territorial adéquat, celle de l’appropriation du transfert de gestion par les communautés impliquées est aussi essentielle pour que le dispositif envisagé conduise à une conservation de la biodiversité. L’interrogation centrale et générale porte sur la motivation de communautés à s’engager d’une manière contractuelle pour conserver la forêt de leur terroir. Les motivations sont de natures différentes : elles peuvent rechercher une régénération de droits sur la forêt, fût-ce selon un plan d’aménagement, ou viser la jouissance de droits d’usage, ou encore vouloir contrôler l’accès aux nouveaux venus. Ces motivations n’ont cependant pas de retombées directes ni immédiates, car elles s’inscrivent avant tout dans uns stratégie de contrôle des hommes par le territoire : s’engager sur ces bases ne signifie pas vouloir conserver la forêt selon les conditions contractuelles du plan d’aménagement. C’est pour cela que, en vue du changement attendu dans les rapports aux ressources naturelles et à la forêt, le dispositif prévoit une phase de sensibilisation et un processus participatif afin qu’il soit réappropriable localement par les usagers. Le processus d’apprentissage passe par un désapprentissage, mais quels en sont les vecteurs ? La question est fondamentale, afin d’éviter des malentendus préjudiciables à la conception et à l’application des politiques environnementales, comme c’est le cas à Merikanjaka : la Gelose se trouve détournée de son objectif de conservation initial car les sociétés locales attendent désormais de l’engagement contractuel d’autres perspectives de nature économique (Rakoto, 2008)).

Ainsi, malgré les différences dans les modalités de leurs interventions,, les procédures GCF et Gelose se rejoignent sur de nombreux aspects de leurs effets sur les relations des populations avec leurs ressources forestières locales. Comprendre les mécanismes de recompositions des territoires, des pouvoirs et des savoirs reste essentiel pour relever dans les meilleurs conditions le triple défi qui accompagne la valorisation de l’échelle locale comme niveau indispensable pour une gestion efficace des ressources forestières.

A la demande des organisateurs du colloque, nous livrons ici, à notre échelle, une réflexion sur les Objectifs du Millénaire pour le Développement, à travers le prisme du transfert de gestion des ressources naturelles. Un des intérêts majeurs des OMD réside dans le primat accordé à la lutte contre la pauvreté. Cela correspond à une posture différente de celle des grands bailleurs de fonds, posture reconnaissant que les seuls programmes de croissance économique (ce fut la priorité des Programmes d’Ajustement Structurel) ne suffisent pas pour le développement social et la protection environnementale. Une telle disposition se retrouve, du moins au niveau du discours, dans les transferts de gestion : rappelons que le rapport sur le suivi des objectifs du Millénaire pour le développement à Madagascar (Ministère de l’Economie, 2004) note pour l’objectif 7 que les défis à relever afin de « au moins garder et ensuite accroître le taux de couverture forestière devront aller dans le sens de l’amélioration des revenus de la population riveraine des forêts, de la gestion par les communes des forêts et aires protégées qui leur sont proches » : il est clair que sur ce thème, la seule vision libérale de la Banque Mondiale ne prévaut plus. Par ailleurs, des objectifs précis, chiffrés accompagnent ces OMD, ce qui souligne une volonté réelle de résultats, et non pas de simples déclarations d’intentions ; il faut situer dans cette perspective le calendrier annoncé par le président de la République, en septembre 2003 (Déclaration de Durban), pour porter la surface des aires protégées de 1,7 millions d’hectares à 6 millions en cinq ans.

Deux points nous paraissent cependant importants à souligner, car ils se rapportent à des aspects essentiels pour gagner les populations riveraines des ressources naturelles à la cause des OMD. Le premier se rapporte à la question foncière, que le rapport Sachs (Ministère des Affaires Etrangères, 2005) classe parmi les raisons qui expliquent le retard pris dans la réalisation des OMD et appliquées à Madagascar : le problème de l’accès à la terre se situe dans la rubrique 4 (Les domaines négligés) de ce rapport7.

Toute politique foncière mise en œuvre est une composante de l’aménagement du territoire. L’orientation prise depuis les nouvelles dispositions de 2005 (Lettre de Politique Foncière, 3 mai) veut contribuer à une meilleure intégration des objectifs et des échelles, centrés sur une sécurisation des droits d’accès. Elle considère en effet qu’une bonne gouvernance de l’accès aux ressources a des effets sur les phénomènes de pauvreté, d’exclusion ou de marginalisation. Elle appuie en cela la préoccupation d’assurer les conditions d’une gestion efficace des ressources naturelles, dont l’usage reste toujours conditionné par le statut foncier. Les deux procédures de transfert de gestion des ressources naturelles traitent différemment la question de la terre. Gelose s’en inquiète directement, avec son volet Sécurisation Foncière Relative (SFR). Très peu de sécurisations ont dans les faits abouti, décevant les membres des COBA motivés sur ce point. C’est le cas à Merikanjaka, où la SFR n’a pas été réalisée, alors que les adhérents des communautés de base avaient pris leurs dispositions pour achever le métrage de leurs terres. La GCF, quant à elle, ne touche pas l’aspect foncier, son objectif reste très nettement un transfert de compétence, non de propriété : le transfert de gestion en devient d’autant plus objet d’enjeux, soit d’accès aux ressources, soit de légitimation de l’usage des ressources, les deux situations reproduisant des dynamiques sociales. Ainsi, que ce soit par la voie Gelose ou celle de la GCF, le diktat de la question foncière continue de primer, avec ses effets de marginalisation, d’exclusion, de recompositions, qui ne sont pas sans effet sur la gestion des ressources (Blanc-Pamard et Rakoto, 2006). Il faut y ajouter un autre danger, celui de l’immatriculation de la terre dans un sens moderne et individuel, ce qui est le souci de la réforme foncière en cours : les régions rurales8 où nous avons travaillé sont encore éloignées de ce concept, la terre gardant un aspect religieux. Les propos de Rarijaona (1967) soulignant qu’il faudrait plus parler de sentiment d’appartenance du propriétaire coutumier à l’égard de sa terre, que de sentiment de propriété de la terre, restent très actuels.

Le second point se rapporte à l’objectif qui nous concerne plus, le 7 « assurer un environnement durable », et une des cibles qui lui est rattachée, la cible 9 « Intégrer les principes de développement durable dans les politiques nationales et inverser la tendance actuelle à la déperdition des ressources environnementales ». La notion d’environnement durable s’articule avec celle de bien public mondial. Le corridor forestier en est un exemple : sa construction relève des grands principes de conservation de la biodiversité, au niveau international. Ainsi, un schème comme la GCF est une projection à partir d'une représentation du monde reposant sur un dualisme nature-société, et pour laquelle, la forêt est une ressource rare et fragile de la biodiversité. En revanche, du point de vue des acteurs locaux, la forêt est une ressource complémentaire indispensable dans le cadre du système de production et de l'organisation sociale ; "Les terres d'ambala9 se marient avec les terres d'an'ala10" précisent les paysans ; c’est une ressource qui ne se caractérise pas par sa rareté mais par sa place dans le système économique, social et territorial. Les paysans ne s'organisent pas par rapport à la rareté de la forêt mais, ajoutent-ils, "quand il n'y en aura plus, ils aviseront". La mise en ordre écologique du contrat GCF consiste à valoriser le territoire pour en préserver les ressources naturelles. On constate pourtant que, depuis l'intervention du programme, une privation des richesses locales et une paupérisation croissante marquent la majorité des populations du corridor. "La forêt qui était leur richesse" leur a échappé en devenant corridor et enjeu national. Une logique de gestion patrimoniale imposée au niveau international est en contradiction flagrante avec la perception locale d'une ressource, héritage ancien et essentiel à la survie quotidienne : le lova lovana, le patrimoine hérité.

Il est clair que c’est à l’échelle des territoires que l’ « environnement durable » a été intégré dans les politiques, le local étant privilégié. Ce faisant, l’échelle locale est le plus révélateur des contradictions entre les dimensions écologique, sociale et économique du développement durable, dont l’articulation, primordiale, reste à trouver.

En promouvant la gestion de l'environnement sous l'angle du local, les politiques publiques invitent les ruraux à une mobilisation qui cherche ses arguments dans une culture du territoire pour partie empruntée aux communautés rurales et pour partie promue par des politiques nationales ou internationales. L'argument du territoire à gérer collectivement se trouve instrumentalisé dans des contextes où les groupes sociaux sont en rivalité. Force est de constater à quel point le local est réinscrit comme solution territoriale à la crise écologique. Il est présenté comme garant de la participation communautaire. Il semble qu'on redécouvre soudain que les sociétés locales sont de bonnes gestionnaires de leur environnement naturel. Mais qu’en est-il de la prise en compte des savoirs géographiques c’est-à-dire des représentations que les acteurs eux-mêmes ont de leur espace de vie ? Par ailleurs, le transfert de gestion de l'environnement à l'échelle locale n'est cependant pas exempt de malentendus car il peut engager de manière excessive la responsabilité des acteurs locaux (Boutrais 2000). En fin de compte, si concilier exploitation des ressources et protection de la forêt reste un objectif à atteindre qui exige un engagement des populations locales, le transfert de la gestion des ressources à l’échelle locale est un passage incontournable dans la mesure où les politiques environnementales imposent le paradigme de la participation. Encore faut-il ne pas ouvrir la voie à de plus grandes inégalités entre les gagnants et les perdants des politiques de conservation de la nature, ce qui irait à l’encontre de l’axe central des OMD, à savoir la réduction de la pauvreté.



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Notes de bas de page

1 Le texte de Cleaver et Schreiber, de la Banque Mondiale, établit explicitement la liaison de la pauvreté avec la dégradation de l'environnement. Le point de vue met sur le compte de la pauvreté une accentuation des pression sur les ressources, une incapacité à prendre soin du milieu car les priorités limitent les pauvres aux activités de survie.
2 Unité administrative qui correspond au village et groupe de hameaux
3 Chercheurs associés à l’UR 168 (Dynamiques environnementales entre forêt, agriculture et biodiversité) de l’IRD, nous avons mené nos recherches dans le cadre du programme GEREM. Le programme GEREM (Gestion des Espaces Ruraux et Environnement à Madagascar) concerne la partie nord du corridor forestier de Fianarantsoa, en pays betsileo, dans la commune rurale d’Androy, sur le versant ouest, et en pays tanala, sur le versant est, dans la commune rurale de Tolongoina. Ce programme a été conduit en partenariat entre l’IRD et le CNRE (Centre National de Recherches sur l’Environnement) de juin 2003 à juin 2007.
4 Bêche à percussion lancée. Outil principal de l’agriculture malgache, celle-ci étant essentiellement manuelle.
5 Est-ce que la conservation de la biodiversité passe d’ailleurs par l’arrêt de l’exploitation ? Les arbres dont le diamètre du tronc n’est que de 30 cm vont-ils grossir et à quelle échéance ? Ceci a-t-il été pris en compte dans l’établissement de la norme dhp ?
6 La forêt « naturelle » d’Antsapia, d’une superficie totale de 350 ha, est transférée à huit communautés de base des terroirs de la commune de Merikanjaka, depuis 2000 ; nous en reproduisons seulement deux dans ce tableau.
7 Le rapport identifie quatre rubriques : la défaillance de gouvernance, les pièges de la pauvreté, les poches de pauvreté, les domaines négligés.
8 Rappelons que Madagascar est un des derniers grands Pays Très Rural (PTR) de la planète, avec plus de 70 % de sa population recensée dans les communes rurales.
9 Ambala, litt. au-parc (parc à boeufs), au sens de "monde humanisé"
10An'ala (litt. en-forêt) à l'intérieur de la forêt.

Pour citer cet article

Chantal Blanc-Pamard et Hervé Rakoto Ramiarantsoa. «Pour un développement durable des communautés locales :». TALOHA, numéro 19, 30 janvier 2010, http://www.taloha.info/document.php?id=784.